Когда российское правительство влезет в долг, оно будет вынуждено общаться с кредиторами. Оно будет реально заинтересовано в обсуждении содержательных вопросов с какими-то независимыми от него партнёрами. Это повлечёт за собой перелом в психологии власти и может оказаться полезным для страны.
Редко в какой стране мира бюджетный процесс вызывает столь незначительное внимание публики. Основные параметры бюджета на 2010—2012 годы, однако, позволяют предположить, когда у российского общества начнёт возрождаться интерес к публичной политике в её стандартной форме — на стыке социального и экономического. Быстро, разумеется, этого не случится, однако здесь, с поправкой на непредсказуемость страны, а вернее, на невеликую изученность её даже её обитателями, можно ставить на конкретные сроки. Предполагаю, что весной — летом 2011 года политическая арена страны будет представлять собой пусть не столь макабрически весёлое, как нынешним летом, но весьма живое зрелище. И что важно — более напоминающее политику в общечеловеческом, а не суверенном смысле, нежели сейчас, под аккомпанемент мощных ударов санитарного врача Геннадия Онищенко по свиному гриппу, футболу и Уэльсу.
Это пока не более чем предположение, но навеяно оно чтением документов ведомства вице-премьера Алексея Кудрина. Для не следящих за бюджетным процессом (а это в нынешней ситуации, как я покажу ниже, более чем осмысленно — я этим вынужден интересоваться по работе, а не от большой любви к бессмысленному) сообщу, что, несмотря на отказ правительства хоронить новую технологию бюджетного планирования, предполагающую ежегодное принятие трёхлетнего скользящего финансового плана, в октябре 2009 года Госдума будет утверждать финансирование госрасходов и планировать госдоходы в обязывающей для исполнения форме лишь на 2010 год. Поначалу предполагалось, что из-за сложной финансовой ситуации и непредсказуемости колебания цен на нефть на 2011 и 2012 годы будут утверждены лишь лимиты государственных расходов по основным направлениям госдеятельности. Сейчас же Минфин склоняется к тому, чтобы и это планирование на 2011—2012 годы было урезано до символического. Бюджет временно станет однолетним; но самое интересное, что будет потом. А потом он ожидается дефицитным во всех возможных значениях этого термина. Нас же интересуют не все значения, а лишь те, которые к нему ранее не были применимы.
Главная строчка бюджета-2010 — это, собственно, не доходы и не расходы бюджета, а статьи, посвящённые планируемым объёмам заимствований на внутреннем и внешнем рынках. Бюджет следующего года, исходя из того, что в его доходы будут включены последние возможные трансферты из Резервного фонда (к концу года там останется порядка 1,6—1,7 трлн рублей), станет завершающим для российского государства период, в котором оно имеет возможность не взаимодействовать с долговым рынком иначе как для сугубо технических целей. Дефицит федерального бюджета на 2009 год составит порядка 8,5—9% валового внутреннего продукта (ВВП). Пусть вас не смущает полемика внутри государственных структур о том, плохо это или хорошо, — до тех пор, пока существует Резервный фонд, это не «дефицит бюджета» в политическом смысле. С точки зрения бюджетно-политического процесса рубль, потраченный на покрытие разницы между доходами бюджета и расходами из Резервного фонда и даже из Фонда национального благосостояния, позорно переименованного в 2007 году из Фонда будущих поколений, ничем не отличается от рубля, свалившегося Федеральной таможенной службе в виде экспортной пошлины от кстати подорожавшей нефти. С этой же точки зрения рубль, взятый государством для этих же расходов не навсегда из закромов родины, а взаймы, «с отдачей», — это уже принципиально другой рубль.
И принципиально другой бюджет страны с другой экономикой. С точки зрения долгосрочной бюджетной стратегии действующую конструкцию бюджета Россия имела с 1999 года. Пусть никого не смущает наличие формально дефицитного бюджета, покрываемого займами: и в 2000, и в 2002, и в 2005 году правительство России вполне могло брать взаймы, однако руководствовалось достаточно твёрдым принципом: мы занимаем, чтобы в будущем, расплатившись с долгами, более никогда не жить в долг. В 2011 году одиннадцатилетний цикл будет, очевидно, закончен. Разумеется, может случиться чудесное: цены на нефть взлетят до небес и Резервный фонд будет ещё некоторое количество времени наполняться, а не двигаться к окончанию. Это почти неважно. Нынешний уровень государственных расходов не столь велик, как это может показаться, однако уже достаточно велик для того, чтобы в среднесрочной перспективе быть меньше, чем ожидаемые доходы бюджета. К 2011 году правительству предстоит принять решение на многие годы вперёд. Или возвращение к модели 1999—2010 годов, когда государство, не обращаясь к внешним для него владельцам денег, собирает налоги и тратит их в объёме, который может себе позволить. Или переход к модели, действовавшей в 1994—1998 годах: власть обращается к рынкам с предложением дать ей денег на время.
Именно этим рубль займа и рубль из каких угодно резервов и собственных источников (даже и рубль не обеспеченной ничем эмиссии ЦБ) отличаются политически. Предоставление рубля взаймы правительству страны означает разделение с ним рисков, обсуждение целей, на которые рубль будет потрачен, появление связи «кредитор — заёмщик». С 1999 года правительство Российской Федерации имело возможность, никому ничего не объясняя, вариться в собственном соку, дискутируя важнейшие вопросы экономической политики де-факто само с собой. Смею предположить (и прошу ко мне в этом присоединиться), что альтернативы в виде резкого сокращения госрасходов до уровня доходов для правительства Владимира Путина уже не существует. Да, Минфин в основных направлениях бюджетной политики предполагает сокращение к 2012 году бюджетного дефицита до 1—3% ВВП. Конкретная цифра не так важна — важно, что планируется некоторая сумма заимствований, за которыми государству потребуется куда-то идти.
Это радикальное изменение экономической политики, которое, по моим расчётам, произойдёт в первой половине 2011 года и которое на деле будет переломом прежде всего в психологии власти. Конструкция бюджета в первом десятилетии XXI века, как бы это ни звучало парадоксально, могла бы и не предполагать наличия каких-либо федеральных налогов. Достаточно было национализировать некоторую часть сырьевой экономики, поставить её в привилегированное положение по отношению к другим секторам и финансировать расходы государства на кнуты и пряники как для внутреннего, так и для внешнего круга экономики, и ни копейкой больше. Разумеется, такого рода конструкция не имела бы большой устойчивости, однако же десяток-другой лет при достаточной экипировке внутренних войск МВД, при достаточном кормлении Генеральной прокуратуры и при хорошей конъюнктуре эта конструкция просуществовала бы и даже могла бы свершить некоторое число подвигов — от принуждений к миру «Булавой» не понимающих величия России соседей до строительства ограниченного числа небоскрёбов в Москве и Санкт-Петербурге.
Мало того, эта конструкция власти, мало имеющая общего с «либерализмом», что бы под этим ни подразумевалось, повсеместно клеймилась бы левой частью оппозиции как либерализм пиночетовского толка. Не берусь говорить, планировал ли что-либо подобное чилийский диктатор Аугусто Пиночет, но правую часть оппозиции такая политика привела бы в смущение. Низкие налоги, низкие госрасходы, профицит бюджета, возможно, низкая инфляция. Да, сильный госсектор — но и где в нынешние времена, как никогда близкие к скончанию времён (с точки зрения логики любой текущий момент времени наиболее близок к нему, чем любое прошлое, но это политикам неважно), вы видели слабый госсектор? Национальные чемпионы резвились бы на полях геополитических сражений, и всё бы шло, как шло, туда, где ему и упокоиться. Отмечу, в последние годы происходящее примерно соответствовало этому описанию, если не обращать внимания на нюансы.
Госрасходы, частью которых является долг, — принципиально другая ситуация. Поймите меня правильно: я никогда не разделял точки зрения, гласящей, что высокие цены на нефть накладывают на страну «ресурсное проклятие», и не призывал 20 долларов за баррель Urals — недолгие годы дорогой нефти сделали для становления институтов в России много больше, чем годы дешёвой. Тем не менее у нефтяного потока, обрушившегося на Россию, были и свои недостатки. Он и именно он сделал власти страны такими, какие они есть, — не нуждающимися в общении с кем-либо за пределами её самой.
Уже в бюджете-2010 помимо расходования остатков Резервного фонда есть внутренние заимствования на 1 трлн рублей (часть из них, правда, не совсем займы — это новые облигации федерального займа, которыми будет докапитализирована банковская система) и до 10 млрд долларов внешних займов. В очередной раз повторю: дело не в макроэкономической стабильности такой конструкции, размеры дефицита бюджета, который займы будут покрывать, невелики. Риски того, что долговое финансирование госрасходов повторит ситуацию с пирамидой ГКО 1997—1998 годов, невелики — уж эти риски в Минфине и ЦБ знают назубок и вот именно этого не допустят. А вот тот факт, что никому и никогда в истории человечества не удалось занять денег, не вступая с заимодавцем в содержательный контакт, — это и есть суть будущих изменений.
Разумеется, ни МВФ, ни Merrill Lynch, ни Deutsche Bank, ни тем более Альфа-банк как покупатели будущих облигаций правительства России не могут рассматриваться как провозвестники политических свобод. Но надо осознавать, до какой степени одичали без благотворных контактов с этими институтами, равно как и без контактов с населением — основным источником внутреннего займа, чиновники правительства России. Да, дефицитный бюджет и рост долговой нагрузки к ВВП — это макроэкономические риски. Но власть, имеющая возможность свысока смотреть на окружающую реальность, — это страновой риск более высокого порядка. Ради второго я бы предпочёл не обращать внимания на то, как оно будет выглядеть с точки зрения настоящих экономистов.
Дмитрий Бутрин, заведующий отделом экономической политики ИД «Коммерсантъ»
ОТПРАВИТЬ:
| Читать @chaskor |
