Вероятно, именно конец прошлой недели следует считать для бюджетной системы России формальным выходом из кризиса.
15 и 16 января вице-премьер — министр финансов Алексей Кудрин доложил сначала президенту, а затем премьер-министру о принципах, на которых будет строиться бюджетный процесс на будущий, 2011 год. Напомню, предыдущий раунд бюджетного процесса завершился осенью 2009 года, когда Минфин зафиксировал временную отмену новых идей, заложенных в бюджетную конструкцию на следующие годы, в том числе трёхлетнее бюджетное планирование (лишь 4—5% расходов на 2011 и 2012 годы в текущем трёхлетнем бюджете расписаны, остальное — условные цифры), и ряд других нововведений. Новая идея, с которой Алексей Кудрин пришёл к руководству, не только отменяет антикризисную идеологию для следующего бюджета, но и требует продолжения бюджетной реформы с удвоенной силой.
А именно: министр финансов предложил увеличить с нынешних 15 до более чем 50% объём расходов федерального бюджета по целевым программам. В 2009 году в рамках федеральных целевых программ (ФЦП) осуществлялось 7—8% трат федерального бюджета и исполнение ФЦП подвергалось всякой и всяческой критике, в первую очередь самим Минфином. Теперь же целевые программы и программно-целевой метод объявлены будущей основой основ для бюджета. Если это не революция, то по крайней мере заявка на неё.
Рядовому гражданину может показаться, что вся терминология, используемая правительством для описания траты государством денег налогоплательщиков, нужна лишь для одной цели, причём неблаговидной, — сделать ответы на вопрос «На что тратятся наши деньги?» невразумительными для всех, кто не имеет специального образования в области госуправления. Действительно, людей, с ходу расшифровывающих аббревиатуры ГРБС, ДРОНД, ФАИП, а также способных с ходу отличить субсидию от субвенции, в толпе в Московском метрополитене не предполагается. Тем не менее теория заговора к происходящему вряд ли применима. Сленг крайне редко является продуктом сознательной деятельности специалистов, будь то бухгалтер или профессиональный карманный вор, скорее всего, так получается. А вот сама по себе инициатива министерства финансов по ускоренному переводу бюджета на программно-целевые принципы, по крайней мере в теории, направлена на то, чтобы и граждане лучше понимали, зачем государство собирает налоги и тратит их. И на то, чтобы трата налогов была как можно менее бессмысленной.
Попробую пояснить, что имеет в виду Алексей Кудрин. В 2010 году 85% денег, которые израсходуют российские министерства, будут потрачены по так называемому затратному принципу, который до 2004 года был единственным способом осуществлять федеральные расходы. Выглядит он так: правительство и министерства на следующий год утверждают некоторый план мероприятий, которые нужно провести. Это может быть что угодно: вакцинация всего населения от собачьей чесотки, строительство трёх волноломов в Охотском море, повышение пенсий всем инвалидам труда в три раза. Стоимость мероприятий рассчитывается, составляется смета, из казны выделяются деньги, к концу бюджетного года имеем (или не имеем) вакцинированное население, три волнолома и утроенные пенсии. В рамках такой деятельности цели и задачи борьбы с чесоткой, волнами и безденежьем определяются чиновниками или абстрактно («Мы знаем, тут нужен волнолом»), или исходя из принятых законов в рамках «публичных обязательств» («По закону пенсии инвалидам труда полагается утроить»), а достижение цели определяется по факту: или от чесотки все привиты, или нужно искать виноватых и спускать на них собак.
ФЦП теоретически построены по иному принципу, он впервые сформулирован в работах по госуправлению в 50—60-х годах в США и Европе и в последнее десятилетие XX века стал стандартом бюджетного процесса во всех развитых странах мира. Он предполагает, что бюджетный процесс, по крайней мере отчасти, имеет некоторые цели, достижение которых можно измерить. Например, борьба с чесоткой происходит в рамках ФЦП «Чесотка», целью которой является искоренение чесотки на всей территории России. ФЦП «Волна» требует снижения уровня волны в 20 метрах от берега Охотского моря до максимум одного метра. ФЦП «Инвалиды труда» требует довести, скажем, до 2% бедность, определяемую как доход менее 60% от средней зарплаты в регионе у каждого инвалида труда. Министерства, перед которыми поставлены цели, в этой логике ищут не способ потратить деньги, а способ достичь цели: например, в рамках ФЦП «Чесотка» исследовать возможность не только вакцинации, но и изведения под корень всех собак и запрета рукопожатий. Предполагается, что выбор самых эффективных способов достижения целей позволит снизить госрасходы и высвободить деньги на новые цели, на которые сейчас денег не хватает.
Правда, российские ведомства довольно легко научились формулировать цели ФЦП так, что они превратились в лёгкое издевательство. Например, основной целью ФЦП «Мировой океан» является «комплексное решение проблемы изучения, освоения и эффективного использования ресурсов и пространств Мирового океана в интересах экономического развития, обеспечения безопасности страны» (под эту формулировку я легко подвёл бы и закупку аквариума с золотыми рыбками каждому сотруднику МВД), а наименее эзотерической целью её текущего, второго этапа — «обеспечение необходимых масштабов морской деятельности». Для большинства из сотни ФЦП бюджета главной целью является, несмотря на требование Минфина внятно её формулировать, «создание условий» для чего-нибудь — от распространения русского языка до работы местного самоуправления.
Как несложно понять, от создания условий до достижения цели — один, но не всегда реализуемый шаг: например, мне несложно создать условия для того, чтобы я повесился (верёвка, мыло и крюк в потолок согласно смете), но добиться цели, хотя условия созданы, проблематично (не дождётесь). Тем не менее в 2002 году внедрение программно-целевого метода, как в США, Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, позволило сделать шаг вперёд. По крайней мере часть ФЦП можно было остановить, измерив «промежуточные» показатели достижения цели. Они, как правило, плачевны, поскольку прогнозировать итоги реализации бюджетных программ — дело непростое. Например, автодорожный травматизм или снижается, или нет, и для МВД доказать, что расходы по ФЦП «Безопасность дорожного движения» всё же оправданны, превращается в какую-никакую, но задачу.
Странным отступлением от этой логики были «приоритетные национальные проекты» — феномен странный, поскольку предполагал во многом и затратный метод расходов, и реализацию ФЦП, и некоторые измеримые цели. Возможно, в опасении перед будущими нацпроектами (например, нацпроект в сельском хозяйстве в 2008 году старый менеджмент Минсельхоза превратил в продовольственную программу, и не только по названию) вице-премьер Кудрин решил форсировать реформу бюджета. К февралю 2010 года партнёры Минфина по Минэкономики сформулируют около 70 приоритетных целевых направлений деятельности правительства. К ним будут привязаны «долгосрочные целевые программы» (автору термина ещё придётся столкнуться с аббревиатурой ДЦП, но тут уж раньше надо было думать), все ФЦП будут в них интегрированы и переформатированы под новые стандарты. К 2013 году бюджет России в большей части будет состоять из программ расхода денег налогоплательщиков, у которых есть цели, а в меньшей части — из публичных обязательств, в том числе трансфертов регионам.
Всякий приличный человек должен был бы радоваться тому, что российский Белый дом, ничего не скрывая, но ничего популярно и не объясняя, затеял быстрый перевод бюджета на наиболее современные принципы управления госфинансами. Не будем отрицать, что дело это хорошее, однако у этого процесса есть и очень неприятные теневые опции.
Переход к целевым методам госрасходов уже сейчас выявляет проблемы, связанные со способами определения целей этих расходов. Вообще программно-целевое планирование — элемент, работающий в реальных парламентско-президентских республиках. Во многом цели долгосрочных программ определяются на реальных выборах и заимствуются из политических программ правящих партий — именно так граждане, а не неизвестные им в массе своей умные люди из министерств сами определяют, нужно ли бороться за «масштаб морской деятельности», давить волны или бороться с собачьей чесоткой. Какую ДЦП предпочесть в бюджете — по снижению детской смертности или по обеспечению населения чистой водой? В условиях даже мягкого авторитаризма сметная технология бюджетных расходов, при которой министерства ведут яростную грызню за долю бюджетного пирога, выглядит едва ли не честнее, чем концентрация усилий Белого дома по велению гения осваивать Восточную Сибирь.
Ещё одна проблема программно-целевого планирования — относительная негибкость программ в силу долгосрочности. Да, потери в них меньше. Но отказаться от проекта ГЛОНАСС при любых уже сделанных затратах будет сложнее, чем при затратном методе, даже если все спутники этой группировки завтра затонут в Мировом океане. Сказано «есть цель» — будем выполнять. В конце концов, для ряда некорректно сформулированных ФЦП — скажем, ФЦП по озеленению Луны или по повышению письменной грамотности населения — расходы и экспериментальные проекты только на исследование проблемы можно финансировать вечно. В этом отношении публичные обязательства вне ФЦП — вещь более тривиальная и понятная: неразумный закон отменяется, но как отменить стратегическую цель, сформулированную пять лет назад, если у неё есть лоббисты и нет формального оппонента (классовая солидарность в госаппарате — вещь недооцениваемая, ворон ворону глаз не выклюет)?
Одна надежда на Минфин, который «не даст денег на глупости». Рано или поздно в этом случае в Минфине обнаружится другой министр, менее приземлённый, — недаром Алексей Кудрин уже сейчас признанный лидер по частоте слухов об отставке. Да и сейчас, как бы ни настаивали условные светлые силы в правительстве на социальных целевых программах, лоббисты ВПК и силовых структур последние годы легко учатся бюджетной алгебре и легко обгоняют всех медиков и учителей.
Впрочем, если в текущем политическом контексте правительство России начнёт эффективно реализовывать сформулированные им самим для себя цели, затрагивающие интересы всего общества, это само по себе станет проблемой. Большинство целей Белого дома сейчас — это цели в рамках концепции «социальной инженерии», в рамках которой просвещённый чиновник перестраивает общество во что-то, на его взгляд, более соответствующее всеобщим законам добра и красоты.
В этом свете негибкие, в основном бесцельные публичные обязательства, распределение которых в расходах бюджета может считаться справедливым или несправедливым, выглядят менее опасными. Хотя бы потому, что сама логика публичных обязательств рано или поздно выводит их на нижние уровни бюджетной системы — в сторону муниципалитетов. Я больше верю в саморегуляцию общества и в справедливость грубой делёжки пирога гражданами непосредственно, чем в общероссийские мичуринские проекты нынешней элиты госаппарата по созданию унифицированного нового российского гражданина. Всё же создатели «Байкалфинансгруп», по здравом размышлении, должны иметь экзотические представления о том, как выглядит «идеальный народ», — простые сограждане при всех их недостатках и темноте в массе своей выглядят симпатичнее.
Алексеем Кудриным и его подчинёнными, конечно, движут лишь благородные цели сокращения масштабов бессмысленного разбазаривания средств, не без труда изымаемых у населения ФНС и ФТС. Однако это проблема метода не только в России, но и в США: вместе с растущей эффективностью госрасходов растёт и эффективность социальной инженерии, технологии дьявольски во всех смыслах заманчивой. За что хвататься при старте разработки главной целевой программы всех левых сил мира — ФЦП «Счастье для всех за счёт соседей»? Слава богу, сейчас её сторонники не имеют современного аппарата для свершения проекта тысячелетия.
Дмитрий Бутрин, заведующий отделом экономической политики ИД «Коммерсантъ»
Статьи по теме:
