Смысл российских реформ социального сектора трудноуловим. Однако, вглядевшись в особенности недавних мероприятий, можно обнаружить довольно последовательную логику, которая стоит за ними. Система социальных пособий будет выстроена вокруг образа «типового гражданина» — среднего человека со средними доходами и возможностями. А всё, что сверх этого, молчаливо предоставляется частному сектору.
Несколько лет назад, когда отставка главного правительственного идеолога по вопросам социальной сферы Михаила Зурабова не привела к существенным изменениям в политике, я задался вопросом: какие у нынешней российской власти вообще приоритеты и долгосрочные задачи в этой области? Смысл конституционного определения России как «социального государства» менялся не один раз. Уже постфактум можно говорить, что во времена Бориса Ельцина, когда в отсутствии внятных приоритетов социальной политики правительство не упрекал только ленивый, соответствующие концепции существовали, конкурировали друг с другом и были чрезвычайно далеки от того, чтобы их можно было описать как «социальный дарвинизм». В первые годы новой России, например, российскому Белому дому было бы чрезвычайно просто отказаться от поддержания в более или менее работоспособном состоянии советской системы социального обеспечения, от относительно высоких пенсий, от финансирования в расчётных объёмах громоздкой и депрессивной ещё в позднем СССР системы здравоохранения (базовые показатели в здравоохранении указывали на кризис в ней ещё с конца 70-х). Тем не менее этого не произошло, а постоянные эксперименты по привлечению в правительственные социальные ведомства специалистов из некоммунистической оппозиции («Яблоко», ЛДПР) показывали, что именно здесь команда Белого дома готова была, в отличие от остальных секторов госвласти, и к компромиссам, и к мягким реформам.
Увы, на практике большая часть всех планов того времени была погребена валящимися на голову бюджетными обстоятельствами и правила игры в вопросах социальной сферы формировались по факту: что выросло, то выросло. Сам же Михаил Зурабов, получив в определённый момент достаточный объём влияния в Кремле и Белом доме в вопросах долгосрочных приоритетов социальной политики, уже имел дело с вполне сложившейся постсоветской системой. Эпопея с монетизацией социальных льгот показала: возможно, у новой российской системы соцобеспечения и нет выраженной стратегии и задач, но есть невероятные по тактико-техническим характеристикам ресурсы для защиты себя от каких-либо реформ извне. Пусть никто и не мог внятно объяснить, для чего большая часть населения РФ охвачена теми или иными видами социальной поддержки, это было неотменяемым фактом. С постсоветским социальным государством предпочитал дружить и Кремль (именно дружить, а не управлять им), и Белый дом (для него социальное государство было очень неудобным, но требовательным объектом финансирования), и тем более губернаторы и муниципалитеты.
Социальная инерция
Социальное государство постсоветского типа, в определённом смысле отделённое от государственного аппарата и живущее своей негромкой жизнью, никуда не делось и сейчас. Владимир Путин, будучи президентом, предпочитал с ним не ссориться. Однако развитие экономики и связанный с ним быстрый рост доходов населения в 2002—2008 годах сделало социальное государство в его сложившемся виде обречённым на деградацию. Главным признаком того, что оно не может существовать как де-факто независимая от правительства система социальных институтов, стала ситуация с быстрым отставанием в этот период отношения средней пенсии к среднему заработку, подушевых расходов государства на здравоохранение к размеру семейных бюджетов, рост оборотов негосударственного сектора в деградировавшем непрерывно образовании. К 2006 году, когда будущему президенту, а тогда вице-премьеру Дмитрию Медведеву поручили курировать «приоритетные национальные проекты» (все они так или иначе касались именно вопросов социального государства), стало очевидно, что какие-то социальные реформы, которые неизбежно затронут интересы социального государства, по-прежнему безгласного и безголового, в Кремле и Белом доме готовятся.
Финансовый кризис 2008—2009 годов, несомненно, смазал картину. Кроме того, способность внятно объяснять, что именно предполагается сделать и зачем, никогда не входила в число добродетелей новой российской власти. Тем не менее, хотя и казалось, что ни Путин, ни Медведев после событий 2002—2003 годов, когда Михаил Зурабов, явно не ожидавший, что у социального государства есть зубы, был съеден им на глазах у изумлённой и улюлюкавшей публики, никогда более и пальцем не притронутся к этому опасному феномену, в 2006 году социальные реформы начали вновь обсуждаться. Повышение и реформа ЕСН, приход в Пенсионный фонд ранее не слишком известного снаружи, но хорошо известного внутри Белого дома чиновника правительственного аппарата Антона Дроздова, смена руководства других социальных фондов были лишь началом. Выяснилось, что власть готова и к содержательному вмешательству в работу пенсионной системы на региональном уровне, и к репрессиям в адрес коррупционной системы, сложившейся вокруг фармацевтического рынка, и к вливаниям в систему медицинского обеспечения (нацпроект «Здоровье»). Если же учесть, что послание Дмитрия Медведева Федеральному собранию 2009 года говорит и об определённых, не сводящихся к повышению зарплат учителям и введению ЕГЭ, переменах в среднем образовании и о том, действительно ли все государственные медицинские услуги в России предоставляются бесплатно, очевидно, что в ближайшие годы социальное государство, чья доля в ВВП России сокращалась последние годы, ждут изменения.
И именно поэтому довольно важно понимать, что российская власть считает будущей целевой моделью системы социального обеспечения в России. Это довольно неприятный вопрос для всей страны. С одной стороны, старое социальное государство являлось долгое время предметом молчаливого консенсуса граждан и власти: в этой сфере российское общество всегда ориентировалось на социалистические ценности, сформировавшиеся окончательно в тех же поздних 70-х и с тех пор пребывавших в неизменном состоянии в умах. В этой системе ценностей здравоохранение, образование, пенсионная система и вопросы социальной поддержки инвалидов, отдельных категорий беднейшего населения (не всех, но части, например жителей моногородов, детей etc.) остаются государственной монополией и государственной обязанностью. Консенсус также зиждется на довольно низких налогах, уплачиваемых в казну физическими лицами, и на довольно высоких, уплачиваемых работодателями и бизнесом. Понятно, что чем больше население при этом зарабатывает, тем более актуален вопрос о том, как соотносятся объём и качество средних социальных расходов на душу населения со средним заработком и качеством частного потребления. Не менее очевидно, что сохранение формальных социалистических принципов в системе, которые могли бы быть реализованы как поддержание этого отношения постоянным, невозможно. Классические социальные государства в Евросоюзе потратили десятилетия на то, чтобы через налоговую систему и агрессивное развитие новых институтов социального государства решить задачу через ограничение доходов при наращивании социальных расходов, в том числе адресных. В России же категорический отказ власти в последние 15 лет даже от обсуждения прогрессивного подоходного налога, а также постоянное подчёркивание необходимости балансирования и самодостаточности социальных фондов, по-прежнему формально внебюджетных, показывает: к такому социализму государство в долгосрочной перспективе не стремится.
Самое неприятное, что задавать эти вопросы нынешним чиновникам правительства Владимира Путина и администрации Дмитрия Медведева почти бесполезно: с 2001 года они неизменно отвечают на них бодрыми заявлениями о том, что будущее социального государства — в том, что оно будет самым лучшим в мире, решит все проблемы всех граждан к 2020 году и заодно почти никому ничего стоить не будет, разве что немного прижмёт бизнес. По сути, это обещание создать бюджетный вечный двигатель. Тем не менее все реальные правительственные наработки в области реформы социального государства вполне укладываются в стройную модель, принципы работы которой можно в общих чертах описать уже сейчас.
Что видно сквозь туман
Прежде всего из анализа правительственных инициатив последних лет, которые, надо отдать должное Белому дому, реализуются крайне последовательно, следует, что постоянным наращиванием объёмов социальных расходов власть заниматься в среднесрочной перспективе не намерена. Даже в ситуациях, когда правительство готово тратить на такие мероприятия крупные средства (так, на валоризацию пенсионных прав, не сопровождающуюся в 2010 году ростом налогов, будет потрачено более 500 млрд рублей), речь не идёт о стратегии наращивания обязательств социальной поддержки. Зато очевидно, что государство в России готово иметь дело с типовым гражданином с жёстко ограниченным набором потребностей.
Концепция типового гражданина, которая предполагает определённый заработок, определённые потребности и определённый стиль жизни, конечно, не декларируется вслух. Тем не менее, кажется, ей вполне руководствуются, возможно на интуитивном уровне. Так, история с ограничением сверху размера пособия по беременности матерям, которое пришлось в итоге отменять Конституционному суду, показывает: в ситуациях, когда государство вправе выплачивать в виде фактического социального пособия матери или фиксированный процент от заработка, или определённую равную для всех матерей сумму, оно предпочтёт последнее. Другой пример: негласной практикой работы судов с исками о компенсации морального ущерба (если речь идёт о простых гражданах, но не крупных чиновниках) является выплата пострадавшей стороне сумм, которую заработал бы типовой гражданин в регионе, скажем, из расчёта заработка в 15 тыс. рублей в месяц. При этом суду, как правило, неважно, зарабатывает истец в месяц 10 тысяч или 100 тысяч: принцип «равенства перед законом» в этих случаях часто реализуется как принцип «равенства страхуемой государством части дохода». Наконец, и сама валоризация, судя по всему, нужна в качестве первого шага к созданию новых принципов пенсионной системы. В ней государство, насколько его можно понять, намерено страховать гражданам лишь определённую часть заработка. А с точки зрения социальных расходов, принцип «равенства типовых граждан» уже давно стал нормой: так, вся система межбюджетных трансфертов, вся система финансирования школ и здравоохранения, указывает на общий в отношении всех социальных механизмов принцип. Государство финансирует госуслуги, исходя из существования типового гражданина, но отлично осознавая, что реальныё гражданин может иметь доход и потребление выше, чем типовой. Однако все расходы (а по большому счёту и доходы) реального гражданина, превышающие типовые, государство не интересуют. В этой сфере оно готово как минимум не противодействовать, а как оптимум содействовать тому, чтобы за пределами государственной социальной машины такой гражданин покупал себе и своей семье социальные, медицинские, образовательные услуги в частном секторе по той цене, по какой ему вздумается.
Социальный минимализм
Всё это может звучать тривиально, если не брать в расчёт тот факт, что такого рода конструкции социального государства, как предположительно строящиеся в России, в мире существуют нечасто. В законченной форме эта модель выглядела бы так: государство облагает почти фиксированным по сумме подушевым налогом каждого гражданина и предоставляет ему на эту сумму гарантированный объём услуг и защиты. Всё остальное — частная инициатива, государством регулируемая неохотно. «Государственный минимум» невелик, но позволяет более или менее сносно существовать, однако за его пределами, которые неохотно сдвигаются в сторону повышения расходов, можно богатеть сколько угодно. Такая система в перспективе, кстати, обеспечивает непрерывное снижение доли госрасходов в ВВП — вещь, не представимая для большей части государств мира в качестве долгосрочной социальной политики.
Неизвестно, будет ли такой лимитированный социализм политически устойчивой конструкцией — кажется, самим своим существованием она обязана авторитарным характером российской власти с середины нулевых годов, в реальной парламентско-президентской демократии со сменяемостью власти на выборах он был бы обречён. Невозможно сказать, будет ли у нынешней власти достаточно времени для того, чтобы хотя бы попробовать поэкспериментировать с этой моделью. Политическое будущее нынешней власти, насколько я могу судить, связывается командой Владимира Путина и Дмитрия Медведева с преимуществами для среднего класса в России этой модели, однако на самом деле зависит от успехов экономической, а не социальной политики. Не буду даже пытаться предсказать, в какой степени модель лимитированного социализма в России могла бы соотноситься с общественными представлениями о социальной справедливости: для этого нужна другая среда общественных дискуссий. Я бы лишь констатировал, что это неожиданный поворот: в конце концов, нынешнее социальное государство мало кого устраивало на деле даже в СССР, а лимитированный социализм в стране со столь сильным социалистическим мифом в основании может заинтересовать большинство, учитывая проблемы неограниченного социального государства в ЕС, а в близком будущем, возможно, и в США, и в большей части развитых стран.
Дмитрий Бутрин, заведующий отделом экономической политики ИД «Коммерсантъ»
ОТПРАВИТЬ:
| Читать @chaskor |
