На днях ожидается, что президент Медведев подпишет закон «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» (ГК «Автодор»). Гражданский кодекс России обогатится новой организационно-правовой формой, а дорожное хозяйство получит новую управляющую структуру. «Автодору» будет передано 6,1 тыс. км автотрасс, а также участки вдоль них. Обязанности некоммерческой компании будут сформулированы расплывчато, а права она получит широкие, в том числе право преобразовывать бесплатные дороги в платные.
Во вторник, 7 июля, Совет Федерации одобрил закон «О Государственной компании «Российские автомобильные дороги» и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». После того как закон подпишет президент, в стране появится уникальный хозяйствующий субъект: государственная компания.
Зверь новой породы
Российские чиновники любят экспериментировать с организационно-правовыми формами. Например, они с увлечением сооружают государственные корпорации. Это некоммерческие организации, в большинстве случаев ведущие деятельность, неотличимую от коммерческой, причём за счёт государства и без стандартных механизмов контроля. Но для дорожного строительства госкорпорацию создавать не стали, а придумали новую форму — госкомпанию.
Официальное определение госкомпании — «некоммерческая организация, не имеющая членства и созданная Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления». Для сравнения: государственной корпорацией называется «не имеющая членства некоммерческая организация, учреждённая Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций». В чём разница? Правильно, в доверительном управлении и в «государственных услугах».
Что такое доверительное управление, можно почитать в Гражданском кодексе. В двух словах: доверительный управляющий выполняет функции собственника по поручению последнего, но собственником не является. Загогулина в том, что закон выводит «Российские автомобильные дороги» («Автодор») из-под действия ГК. Вскоре в Гражданском кодексе появится следующая строчка: «Особенности доверительного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения устанавливаются законом». Иными словами, Российская Федерация в лице её правительства отдаст «инвестиционно привлекательные» федеральные дороги в доверительное управление не в смысле Гражданского кодекса, а в ином, более высоком. В частности, для передачи автомобильных дорог федерального значения в доверительное управление будущей компании «Автодор» государственная регистрация права федеральной собственности на такие автомобильные дороги не потребуется.
Что такое «государственные услуги», написано в Бюджетном кодексе . Это «государственные (муниципальные) услуги (работы) — услуги (работы), оказываемые (выполняемые) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием органами государственной власти (органами местного самоуправления), бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами». Но в законе об «Автодоре» нет ни слова о том, что компании будет установлено государственное задание. Значит, она не может оказывать государственные услуги. Но она же создана именно с этой целью, как же так? А вот так.
Исправление горбатого
Когда знатные единороссы Морозов, Волков, Шаккум и Панов внесли в Думу первоначальный проект закона о государственной компании «Российские автомбильные дороги» (тогда её предлагалось сокращённо называть «РАД»), все просто ахнули. Там было написано примерно следующее: правительство при живом Минтрансе и не менее живом Федеральном дорожном агентстве создаёт какую-то некоммерческую лавку и отдаёт ей в бессрочное распоряжение лучшие федеральные трассы, включая придорожные полосы. Эта новая лавка в обмен на субсидии из федерального и региональных бюджетов обещает привлечь дополнительно некие инвестиции, чтобы улучшить отданные ей дороги и построить новые. Все эти дороги — платные, причём плата взимается в пользу лавки. Вас интересует механизм контроля (как-никак создаём крупного получателя бюджетных средств)? Простенький годовой отчёт, как у некоммерческих организаций, и такой же аудит.
Законопроект оказался слишком новаторским даже по нашим кризисным временам. Текст переписали, закон перевнесли, кое-что исправили. Например, в окончательном варианте фигурирует наблюдательный совет. В него войдут семь представителей правительства, по два — от Думы и СФ и даже один человек от Счётной палаты. Кроме того, в законе прямым текстом написали, что создаваемые госкомпанией (в значительной степени — на бюджетные деньги) дороги не будут переходить в её собственность, а будут значиться в доверительном управлении.
Дума исправленный закон приняла, и он поступил в Совет Федерации. Профильный комитет — по промышленной политике — прочитал это произведение и рекомендовал палате его отклонить. В интервью органу Счётной палаты председатель комитета Валентин Завадников сказал, что новая госкомпания «будет использована для дальнейшего разрушения государственных институтов и присвоения частными лицами государственных полномочий».
Это было в пятницу. А во вторник комитет написал новое заключение: положительное. В нём остались все замечания по существу, только формулировки смягчили: например, не «разрушение» государственных институтов, а «трансформация». На заседании СФ закон представил коллегам не Завадников, а его заместитель — Шатиров. Он упирал на жесточайший механизм контроля, по его мнению, предусмотренный в законе, и на то, что госкомпания будет создавать рабочие места — по 450 на каждый километр строящихся дорог.
- Справка
Основные претензии к закону:
1. Компанию создают для передачи государственных функций негосударственному субъекту с государственным имуществом.
2. Изобретать для «Автодора» специальную организационно-правовую форму нецелесообразно.
3. Плата за проезд по платным дорогам, переданным «Автодору», и арендная плата за пользование земельными участками, переданными «Автодору», не будут поступать в федеральный бюджет, что приведёт к выведению части доходов от госимущества из бюджетного процесса.
4. Государственная компания «Автодор» наделяется правом открывать лицевые счета в Федеральном казначействе, однако по Бюджетному кодексу она не является участником бюджетного процесса и не может иметь такого права.
5. На «Автодор» не распространяются нормы ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Это может привести к злоупотреблениям в виде завышения трат на строительство и ремонт.
6. В законе не определён порядок отбора аудитора компании.
7. Среди внесённых в законодательство в связи с созданием «Автодора» изменений есть поправки к ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которые дают возможность переводить в разряд платных любые дороги, в том числе уже построенные и эксплуатируемые бесплатные.
(По мотивам заключения комитета СФ по промышленности)
Пикник на обочине
Сторонники «Автодора» в один голос твердят о том, что он сможет тратить свои доходы от доверительного управления нашими дорогами только на свою деятельность по доверительному управлению. От этого, конечно, легче. Но у «Автодора» будут и такие доходы, которыми он сможет распоряжаться самостоятельно. И доходы эти немаленькие.
Например, компания будет получать деньги за «осуществление функций заказчика при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании объектов дорожного сервиса в границах полос отвода и придорожных полос автомобильных дорог государственной компании», а также за мониторинг состояния объектов дорожного сервиса. Иными словами, ей официально разрешено кормиться с придорожной полосы.
Это не всё. Компания может сдавать в субаренду полученные от правительства — без проведения конкурса или аукциона — земельные участки. Она может получать пожертвования и привлекать средства. Она может получать доход от участия в коммерческих организациях. Обычные НКО не имеют права создавать коммерческие организации — только некоммерческие, но «Российские автомобильные дороги» — явление во многих отношениях необычайное. А вообще в списке «иных» видов деятельности (тех, доход от которых поступает в собственность компании, а не РФ) 32 пункта.
В собственный доход компании в итоге пойдут и те деньги, которые она будет брать с нас за проезд по дорогам, данным ей в доверительное управление и построенным на наши деньги (это считается концессионной платой). Говорят, правда, что дорог таких будет мало: всего 6,1 тыс. км федеральных дорог из имеющихся в стране 44 тысяч. Другие дороги компании придётся сначала построить и только потом брать за них плату. Так сказал глава Федерального дорожного агентства Олег Белозёров . Правда, сенатор Фёдоров, бывший главный гаишник России, упомянул, что компании отдадут федеральную автомобильную дорогу М4 «Дон», автомагистраль М1 «Беларусь» и другие не менее сладкие куски, но, возможно, у него устаревшие сведения.
Разумеется, как любая некоммерческая организация, компания имеет право использовать все свои средства и ресурсы исключительно для достижения целей, ради которых она создана. Как эти цели сформулированы в законе? А вот как: «оказание государственных услуг и выполнение иных полномочий в сфере дорожного хозяйства». Иных — читай «любых», а дорожное хозяйство — понятие растяжимое.
