Уже совсем скоро вступит в силу Федеральный закон № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Ничего не скажу про больницы и школы, поразмышляю о библиотеках — именно они, как мне представляется, оказались в самой сложной ситуации в связи с принятием этого закона.
Актуальность реформирования всех учреждений в нашей стране — по мысли законодателей, подаривших нам этот судьбоносный закон, — обусловлена, с одной стороны, требованием повышения результативности управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а с другой — необходимостью адаптации всей социальной сферы к рыночным условиям.
Новые правовые формы должны способствовать более успешной деятельности учреждений культуры в рыночной среде, расширяя их финансовую самостоятельность при сохранении участия государства в поддержке культуры. Сегодня у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к повышению эффективности своей деятельности, что обусловлено в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Такие благие пожелания, или, если хотите, государственные установки, постоянно высказываются сторонниками данного закона.
Оптимизация как азартная игра
Но вот вопрос: какой смысл вкладывается в слова «адаптация культуры к рыночным условиям», о необходимости которой постоянно говорят высшие должностные лица? Ведь можно понимать адаптацию как учёт особенностей сферы культуры в экономике, живущей по законам рынка, а можно ставить задачу по адаптации сферы культуры к рыночным механизмам, то есть о внедрении принципов рынка в культуру. Пояснительная записка правительства к проекту закона ставит всё на свои места. В ней прямо указано: необходимо изменить правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов. Но менять правовой статус будут всем поголовно, как же быть тем, кто не способен?
Действия государства в последние 10 лет направлены только в одну сторону: на внедрение рыночных механизмов в культуру. А это означает, что государство постепенно и неуклонно перекладывает расходы с бюджета на платёжеспособный спрос и уменьшает объём своих социальных обязательств перед населением. Там, где рынок никаким боком не вписывается в деятельность учреждений культуры, государству приходится делать красивую мину (чаще всего в посланиях президента РФ) при сокращении объёмов финансирования. Для этого есть разнообразные способы: передавать ответственность (без денег) за культуру на уровень местной власти, разбивать на мелкие муниципальные части библиотечные системы, созданные в советское время, уменьшать государственные задания и субсидии в связи с уменьшением спроса, урезать сметы под предлогом кризиса или тихо закрывать библиотеки для более эффективного использования недвижимости.
Раньше это называлось реструктуризацией сети, теперь именуется другим красивым словом: оптимизация. Критерий этой оптимизации является государственной тайной, ибо широкой публике неизвестен. Вероятно, его хранит Минэкономразвития вместе с Минфином. В результате такой «реструктуризации и оптимизации» сеть общедоступных библиотек всех ведомств за последние 20 лет уменьшилась (по различным оценкам) на 20—30%.
83-й закон таков, что позволяет вести речь только о его потенциальных плюсах и минусах в сфере управления учреждениями разных типов, но не о том, насколько закон способен повлиять на финансовое обеспечение библиотечной деятельности в стране, ибо не содержит критериев для принятия решений о самих бюджетных ассигнованиях — ни по смете, ни по госзаданию. Отмечено только, что субсидии бюджетным учреждениям при переходе в новый статус останутся на уровне нынешнего года.
С точки зрения «защищённости» от произвольных финансовых решений властей всех уровней ни одна из предложенных правовых форм не имеет каких-либо сравнительных преимуществ. По логике закона кажется, что казённое учреждение легче защитить (сохранить), чем бюджетное, а бюджетное легче, чем автономное. Но это всё потенциальные и, значит, умозрительные преимущества. О какой правовой защищённости бюджетных расходов на культуру (в отсутствие законодательно утверждённых нормативов) может идти речь, когда заместитель министра культуры РФ Е.Э. Чуковская, размышляя о бюджете культуры на 2011 год, говорит, что «формирование и утверждение бюджета — это своего рода азартная игра, способ у всех игроков выбросить часть адреналина. Культура живёт в очень скромных условиях, поэтому срезать ещё больше было бы как минимум неразумно. Это, к счастью, стало понятно всем участникам процесса формирования бюджета. Главный способ убедить их сохранить бюджет — это умение манипулировать цитатами из президентских посланий (выделено мной. — С.Б.). Поскольку в этом году в послании было о культуре хоть что-то сказано, окончательный бюджет на следующий год, думаю, будет не хуже, чем в этом» («Культура», № 29, 5—12 августа 2010 года).
По мнению министра А.А. Авдеева, «на следующий год надо 130 млрд, иначе мы ничего не сделаем» («Культура», № 11, 25—31 марта 2010 года). Вместо этого предполагается значительное сокращение финансирования культуры — с 73 млрд в этом году до 58,8 млрд в следующем. Об этом говорит председатель думского комитета по культуре Г.П. Ивлиев: «Уменьшение федерального бюджета культуры почти на 15 млрд рублей — недопустимая вещь. Я думаю, что это плановая ошибка, и мы будем делать всё, чтобы её исправить. Государственная поддержка культуры — существенный элемент внутренней и внешней политики страны. И мы будем стремиться к тому, чтобы этот элемент в бюджете не уменьшился» («Культура», № 20, 3—9 июня 2010 года).
Позитивные ошибки
Руководство отрасли довольно бодро взяло под козырёк практически сразу же после принятия закона. Министр культуры РФ А.А. Авдеев на совещании по вопросу совершенствования правового положения бюджетных учреждений, которое проводил президент России Д.А. Медведев 6 мая 2010 года, на вопрос президента «Какие в этом плане вы ожидаете позитивные изменения?» ответил так: «Уже сейчас ясно, Дмитрий Анатольевич, что учреждения будут лучше работать с точки зрения управления деньгами...» Что ж, каков вопрос, таков и ответ: хотите позитива? Он у нас есть.
Я потому и не министр, что мне и в сентябре неясно, какие ожидаются позитивные изменения после внедрения 83-го закона. Ещё неизвестно, будет ли чем управлять!.. Вот жду с нетерпением методических рекомендаций, которые Д.А. Медведев 11 мая поручил подготовить В.В. Путину к 15 августа, ведь они должны предусматривать «критерии изменения типа существующих бюджетных учреждений с учётом сферы их деятельности», но пока не дождался. Зато, прочёсывая интернет, познакомился с мнениями руководителей отрасли на проблему.
Заместитель министра А.Е. Бусыгин в интервью журналу «Университетская книга» (№ 5, 2010 год) фактически ушёл от серьёзного обсуждения темы: «Всё достаточно прозрачно и понятно, несмотря на «страшилки», которые сопровождают эту тему... Надо сказать, что от привычки получать бюджетные деньги, пусть небольшие, но жить спокойно, надо избавляться. Хочу — уйду домой, хочу — в магазин пойду. Сейчас время другое. Нужно это отношение менять. Вообще, все эти изменения и право выбора способа хозяйствования должны повысить степень свободы учреждений, уровень ответственности их руководителей…» Зря Вы, Андрей Евгеньевич, погрозили пальчиком всей отрасли. Вам ли не знать, что к учреждениям культуры это «хочу — домой, хочу — в магазин» вряд ли относится.
А насчёт «права выбора» ошибочка вышла. Как раз 83-м законом оно и не предусмотрено: выбирать организационно-правовую форму будут учредители, директора учреждений могут только «просить», «высказывать мнение», «обосновывать», «считать необходимым», и не более того. Общественная палата РФ при рассмотрении проекта 83-го закона давала поправки в части необходимости согласования предлагаемого учредителем правового статуса и проведения пилотного этапа по внедрению новых форм учреждений в ряде регионов, но они не были учтены в итоговой редакции закона. Отметим, что за два года с момента принятия закона о переходе в статус автономных по всей стране (до принятия 83-ФЗ) их было создано всего несколько сотен, из них целых четыре учреждения на федеральном уровне. А по данным правительства, общее количество федеральных учреждений в стране на 1 апреля 2009 года составляло 25 287 (без закрытой части), региональных и муниципальных на 1 января 2009 года — 302 660.
Вот и решили: к чему учитывать мнение, ведь можно приказать.
Зато сейчас, по данным Минэкономразвития, только за второй квартал в сфере культуры в субъектах РФ по состоянию на 1 июля 2010 года уже создано 147 автономных учреждений, в том числе в Красноярском крае — 12, в Республике Бурятии — 61, в Республике Коми — 3, в Республике Татарстан — 38 (в том числе на муниципальном уровне — 22), в Новгородской области — 8, в Рязанской области — 3, в Забайкальском крае — 2 ( Информация о ходе создания автономных учреждений за второй квартал 2010 года). Отдельные передовые регионы уже рапортуют о полной «автономизации» сферы культуры.
Государственная фантастика
В очередной раз власть сама, без участия экспертного сообщества, решает, как жить культурным институциям страны. Ни мнение музейного сообщества в лице М.Б. Пиотровского, заявившего, что «наше законодательство в целом и вся система реформ, проводимых Минэкономразвития, принципиально враждебны культуре» («Время новостей», 29.09.2009), ни отрицательный отзыв комитета Государственной думы по культуре, ни мнение двух фракций (КПРФ и «Справедливой России»), отклонивших проект закона, не повлияли на конечный результат: со счётом 315 «за» и 95 «против» закон был принят Государственной думой, то есть нашими избранниками от «Единой России» (ЛДПР не участвовала в голосовании).
При внимательном чтении закона становится ясно, что бюджетные и автономные учреждения по своему хозяйственному механизму практически полностью совпадают. Государственные задания, субсидии, право распоряжения полученными внебюджетными доходами, отсутствие субсидиарной ответственности государства... Различия есть, но они непринципиальны. У автономного чуть больше свободы действий: не обязательно открывать счета в казначействе, пока (это очень веское слово — «пока») на него не распространяется 94-й закон о госзакупках (что очень важно для комплектования книжных фондов), оно обязано иметь наблюдательный совет.
Возникает простой вопрос: зачем создавать два почти идентичных типа учреждений? Бюджетный тип получился какой-то промежуточный, я не вижу за ним будущего — ни рыночного, ни сугубо некоммерческого. Какую цель преследует государство? Запустить процесс естественного отмирания существующих бюджетных учреждений, чтобы постепенно все стали автономными?..
Для «бюджетности» и «автономности», то есть для самостоятельной хозяйственной деятельности, необходимо главное условие: потенциальный платёжеспособный спрос населения на услуги библиотек. Откуда он возьмётся в большинстве городов и сёл?.. Привлечь к чтению население за его же деньги — это задачка из области государственной фантастики.
Кажется, что в областных центрах библиотекам есть где развернуться и проявить инициативу, если предположить, что государственные задания на профильные библиотечные услуги будут стабильно финансироваться из года в год по законодательно утверждённому нормативу. Но хозяйственную инициативу придётся развивать в основном не в рамках профильной деятельности, а в лучшем случае на её основе: учебные курсы, кружковая работа... Я намеренно не называю услуги по ксерокопированию документов: они безвозвратно уйдут в прошлое с развитием электронных коммуникаций, как канул платный ночной абонемент. Пройдёт ещё немного времени, решатся правильным образом отдельные новеллы 4-й части ГК РФ, и будут библиотеки предоставлять читателям электронные копии документов из своего цифрового фонда на личные электронные носители или по запросу из интернета — с доставкой на дом. За электронным абонементом есть реальное, но явно некоммерческое будущее.
Инвестиции в будущее
Что же делать? Нас гонят в фантомный «малый бизнес», а значит, за границы профессиональной деятельности. Будем учиться... петь, танцевать, проводить свадьбы или просто сдавать в аренду помещения — у кого они имеются? За какие услуги будут платить, такие и будем предоставлять?.. А ведь их необходимо ещё прописать в уставе как соответствующие основной деятельности. И не будем забывать: оказание платных услуг на базе государственного имущества чревато прокурорскими проверками!
Вывод напрашивается очевидный: платные услуги в библиотеках всех типов на основе профильной деятельности не имеют реальной коммерческой перспективы. Ни менеджмент, ни маркетинг, которыми увлекаются сегодня многие специалисты и в некоммерческой сфере, с этим выводом не справятся. Доступ к документам и создание условий для общения людей не могут быть платными для населения. Это не досуг в его развлекательном смысле, это ежедневная работа с самосознанием нации — от малой деревни до страны в целом. Это инвестиции в будущее, а они под силу только обществу, которое и поручает решение этой задачи своему государству. Финансируя библиотеки, государство поддерживает создание культурных общественных благ, которые стоят в одном ряду с безопасностью и экологией. Библиотека — это не только выдача книг тем, кто не может купить их в магазине, или бесплатный доступ в интернет, это опора духовной и гражданской жизни страны. Это культурная прививка нашему обществу, растерявшему свои ценностные ориентиры.
Интеллигенты-книжники, работающие в библиотеках, с годами становятся всё более публичными, общественно значимыми, граждански ответственными, и это вселяет надежду в будущее всего библиотечного института. Они умеют не только формировать книжные фонды, создавать базы данных и обслуживать читателей. Им под силу организовать праздник или фестиваль, провести конкурс, поддержать образовательную программу, пригреть и краеведов, и любителей кактусов, выпустить книгу, продвинуть местных знаменитостей, сопровождать бизнес-проект, собрать подписи за или против и даже обеспечить победу на выборах... там, где они имеют место. Но ведь всё перечисленное — это проектная деятельность, которая базируется на общем организационно-культурном потенциале библиотек и также не может осуществляться на коммерческой основе. Она требует государственного или благотворительного финансирования на конкурсной основе, под соответствующий проект. А перед проектной деятельностью все равны: и бюджетное, и автономное, и казённое. Были бы деньги на культурные проекты и желание их проводить!.. С этим, особенно в последнее время, ой как негусто на всех уровнях нашей бюджетной системы. А социально ответственные олигархи библиотек пока не замечают.
Укоренение библиотеки во всех сферах жизни местного сообщества — именно в этом видится судьба публичных библиотек. Как сможет такое будущее вписаться в очередную реорганизацию?
Я выбираю казённое!
Из трёх зол, извините, альтернатив, предлагаемых государством в рамках 83-го закона, я выбираю самую консервативную — как наиболее адекватную некоммерческой природе общедоступных (публичных) и специализированных библиотек (для детей и юношества, для слабовидящих и т.п.). Это казённое учреждение. Е.Э. Чуковская в своём интервью газете «Культура» поддерживает моё мнение: «…в эту форму могли бы перейти архивы и библиотеки», хотя и с оговорками: «Хотя всё равно мы рекомендуем большинству учреждений культуры форму бюджетных учреждений нового типа и переход на финансирование по субсидиям».
Из-за нескольких процентов (в лучшем случае!) гипотетического дохода и возможности очень самостоятельно распорядиться этими деньгами я не стал бы ввязываться в очередную государственную игру, призванную «сблизить» бизнес и культуру. Не будем забывать и о реально существующей («кое-где у нас порой») практике уменьшения государственных субсидий по госзаказу на сумму заработанных учреждениями культуры средств.
Форма казённого учреждения практически совпадает с нынешним статусом бюджетного, за исключением того, что все доходы, получаемые от оказания платных услуг (если это право закреплено в уставе), казённые учреждения будут перечислять в доход соответствующего бюджета.
Для перехода в казённый статус региональным и местным властям необходимо до 1 декабря 2010 года принять нормативные правовые акты, на основании которых казённые учреждения создаются путём изменения типа бюджетных учреждений, и эти нормативные акты должны содержать перечни казённых учреждений.
Мне представляется важным, что казённое учреждение по 83-му закону создаётся для выполнения государственных (муниципальных) услуг, работ и функций. Традиционно считается, что «услуга» адресована прежде всего индивидуальному потребителю, а «функция» — коллективному. Функции государства — это оборона, экология, общественный порядок и... культура. Комплектование и сохранение книжных фондов для будущих поколений — это функция, которую библиотеки выполняют в интересах всего общества. Хорошо скомплектованный фонд служит необходимой основой и для предоставления разнообразных услуг читателям.
Отмечу также, что в соответствии с законом на все органы власти распространяется статус казённых учреждений. Это, наверное, не более чем нюанс, но и он может добавить уверенности в жизни библиотеки как казённого учреждения. По статусу она будет «почти своя» для органов власти.
Самая главная проблема — одна: необходимо, чтобы региональные и местные власти при изменении типа существующих бюджетных учреждений учитывали особенности своего региона и природу библиотечной деятельности, не загоняли всех скопом в один тип, принимали взвешенные дифференцированные решения, опирались на мнение библиотечного сообщества.
...А что делать, если казённое не будут «давать», как ни проси? На этот вопрос приходится ответить только так: «Тогда бы я рискнул и «взял» автономное».
ОТПРАВИТЬ:
| Читать @chaskor |
Статьи по теме:
- Непопулярное чтиво.
Кому и зачем нужны библиотеки? - Библиотека без библиотекаря.
Образование давно требует новых инструментов. И они появляются в Интернете! - Гражданин и самооборона.
Михаил Прохоров считает базовым вопрос владения гражданами огнестрельным оружием. - Интеллектуальная собственность: битвы на распутье.
- Статистика предсказывала?
Предпосылки трагедии в Кущёвской. - Битый небитого везёт.
Великий русский тендер против инвалидов. - Максим Мошков: «Сколково» я воспринимаю как хороший знак».
Основатель Lib.Ru о чтении, экстремизме и государстве. - Чувство долга.
Всё, что нужно знать, выезжая за кордон. - Моя полиция .
Каким видят закон «О полиции» россияне . - Двойной форсаж по-русски.
Милиция открыла сезон охоты на стритрейсеров, помочь может любой бдительный гражданин.
